KÜNYE
- Toplantı No: 2022/057
- Gündem No: 56
- Karar Tarihi: 07.12.2022
- Karar No: 2022/UY.I-1543
- Başvuru Sahibi: Fatih AK-Akyapı İnşaat Peyzaj
- İhaleyi Yapan İdare: Zeytinburnu Belediye Başkanlığı
- İKN: 2022/1077622
- İhale Adı: Park Revizyonu ve Peyzaj Düzenleme
Özet
İhale konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet niteliğinde olması nedeniyle iptaline karar verilmiştir
Başvuru / İddialar
Başvuru sahibi, ihale dokümanındaki fiyat dışı unsurların gerçekçilikten uzak olduğunu, iş kalemlerinin hizmet alımı ve mal alımı olarak ayrılması gerektiğini, işin süresinin uzun ve belirsiz olduğunu, belediyelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yapamayacağını, araç model şartlarının mevcut yükleniciyi işaret ettiğini, idari şartnamenin bazı maddelerinin mevzuata aykırı olduğunu ve binek araçlar için teklif cetvelinde ayrı satır açılmamasının teklif vermeyi engellediğini iddia etmiştir.
Kurul Değerlendirmesi
İhale konusu iş, 27 inşaat, 33 mekanik, 15 elektrik, 129 peyzaj ve 52 oyun grubu imalat kaleminden oluşmakta olup, peyzaj işleri yaklaşık maliyetin %85’inden fazlasını teşkil etmektedir. Peyzaj işleri kapsamında sulama, çapalama, budama, biçme, ağaç dikimi ve sökümü gibi işler yer almakta ve bunlar personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliğindedir. 696 sayılı KHK ve Kamu İhale Genel Tebliği hükümleri uyarınca belediyeler bu tür personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yapamaz. Araç model şartları ise işin niteliği gözetilerek idarece belirlenmiş olup, mevcut yüklenicinin araçlarını işaret ettiği yönünde somut veri bulunmamaktadır. İdari Şartname’nin 25.3 maddesinin boş bırakılması mevzuata uygundur. Binek araçlar için teklif cetvelinde ayrı satır açılmaması ise teklif vermeye engel değildir. Başvuru sahibinin süre aşımı nedeniyle bazı iddiaları ise reddedilmiştir.
Genel Soru–Cevap
Soru: İhale konusu işin büyük bir kısmını personel çalıştırılmasına dayalı hizmetler oluşturuyorsa ihale hangi kritere göre değerlendirilmelidir?
Cevap: İhalenin esas işin niteliğine göre değerlendirilmesi gerekir. Eğer işin yaklaşık maliyetinin önemli bir bölümü (genellikle %80-85’in üzerinde) personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliğindeyse, iş hizmet alımı kapsamında değerlendirilir. Kamu idareleri, kanuni sınırlamalar çerçevesinde, bazı işlerde (örneğin belediyelerde) personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yapamayabilir. Bu nedenle işin türü doğru belirlenmeli, aksi halde ihale ilerde iptal edilebilir.
Soru: İdari şartnamede bazı teknik ya da idari hususların boş bırakılması tekliflerin değerlendirilmesinde sorun yaratır mı?
Cevap: İdari şartnamenin mevzuat gereği bazı maddelerinin boş bırakılması mümkün olabilir ve bu durum her zaman teklif vermeye veya değerlendirilmeye engel oluşturmaz. Ancak, şartnamenin eksiksiz ve şeffaf olması esas olduğundan, boş bırakılan madde içerisindeki belirsizliğin teklif hazırlığını zorlaştırıp zorlaştırmadığı somut olarak incelenmelidir.
Soru: Teklif değerlendirme aşamasında ihale dokümanında yer alan araç model veya marka şartları mevcut yükleniciyi işaret ediyor gibi görünüyorsa nasıl yaklaşılmalıdır?
Cevap: İhale dokümanında yer alan araç model veya marka şartlarının, sadece mevcut yükleniciyi avantajlı duruma getirmemesi için somut veri ve gerekçe talep edilmelidir. Bu şartlar, işin gerektirdiği özellikleri karşılayacak şekilde objektif ve makul olmalı; somut delil olmadan, rekabeti ihlal edecek daraltıcı şartlar kabul edilmemelidir.
Soru: Kamu ihalelerinde birim fiyat teklif cetvelinde bazı kalemlere ilişkin bölüm açılmaması teklif vermeyi engeller mi?
Cevap: Birim fiyat teklif cetvelinde belirli kalemlere (örneğin binek araçlar) ayrı satır açılmaması, başvuru sahiplerinin teklif vermesine tek başına engel sayılmaz. Önemli olan, tekliflerin karşılaştırılabilir ve dokümanla uyumlu şekilde hazırlanabilmesidir. Eksik cetvel düzenlemesi varsa, idarenin teklif hazırlığındaki kolaylığı sağlaması beklenir, ancak bu durum iptal nedeni olmaya bilir.
Soru: Hizmet alımı niteliğindeki işlerin yaklaşık maliyet tahmininde hangi hususlara dikkat edilmelidir?
Cevap: Yaklaşık maliyet hazırlanırken işin gerçek kapsamı ve niteliği göz önünde bulundurulmalı, hizmet alımını oluşturan kalemler diğer yapım veya mal alımı kalemlerinden net ayrılmalıdır. Bu sayede, ihalenin mevzuata uygun ve isabetli türde açılıp açılmadığı ve uygulanabilirliği daha sağlıklı tespit edilir. Ayrım sağlanmazsa, iş türüne uygun olmayan ihale yöntemleri nedeniyle iptal riski ortaya çıkar.
Vakaya Özel Soru–Cevap
Soru: İhale konusu işin yaklaşık maliyetinin %85’ini oluşturan peyzaj işleri personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak değerlendirilirse belediyeler bu işleri ihale edebilir mi?
Cevap: Hayır, belediyelerce personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliğindeki peyzaj işleri ihale edilemez. Bu duruma dayanarak, işin büyük kısmını oluşturan peyzaj işleri hizmet alımı niteliğindeyse ihalenin iptali gereklidir.
Soru: İhale dokümanındaki araç model şartlarının mevcut yükleniciyi işaret ettiği iddiası bu vakada hangi şekilde değerlendirildi?
Cevap: Araç model şartları işin niteliğine göre idarece belirlenmiş olup mevcut yükleniciyi işaret ettiğine dair somut bir veri bulunmadığı için bu iddia kabul edilmemiştir.
Soru: İdari şartnamenin bazı maddelerinin boş bırakılması ihale sürecinde teklif vermeye engel midir?
Cevap: İdari şartname maddelerinin boş bırakılması mevzuata uygun görülmüş ve bu durum teklif vermeye engel olarak değerlendirilmemiştir.
Soru: Başvuru sahibinin teklif cetvelinde binek araçlar için ayrı satır açılmaması nedeniyle teklif veremeyeceği iddiası nasıl sonuçlanmıştır?
Cevap: Binek araçlar için ayrı satır açılmaması durumu teklif vermeye engel olmadığı için bu iddia reddedilmiştir.
Detaylı Analiz
İhale sürecine konu olan işin yapım işi olarak ilan edilmesine karşın, işin yaklaşık maliyeti incelendiğinde %85’inden fazlasını peyzaj uygulamaları oluşturmaktadır. Bu kapsam, sulama, budama, biçme, çapalama, ağaç sökümü ve dikimi gibi iş kalemlerini içermekte olup, ağırlıklı olarak tekrarlayan, işçilik yoğun işlerdir. Başvuru sahibi, işin bu yönüyle yapım işi değil personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliği taşıdığını, bu yönüyle ihale türünün hatalı belirlendiğini ve belediyelerin bu tür hizmet alımlarını yasal olarak gerçekleştiremeyeceğini ileri sürmüştür. İddia, ihale dokümanındaki diğer teknik ayrıntılara da yönelmiş olsa da esas uyuşmazlık işin niteliğiyle ilgilidir.
Uyuşmazlığın merkezinde, peyzaj işleri içeren kalemlerin nasıl sınıflandırılması gerektiği yer almaktadır. Yaklaşık maliyetin belirlenmesinde yapım işine ilişkin bazı kalemler yer alsa da bunların tutar itibarıyla oldukça sınırlı düzeyde kaldığı, esas ağırlığın personel eliyle yürütülecek peyzaj hizmetlerinde toplandığı görülmektedir. Bu ayrım, iş deneyimi belgeleri açısından değil, doğrudan ihale türünün belirlenmesinde önem taşımaktadır. Nitekim, yapım işi başlığıyla ilan edilen bir ihalede, işin asıl yükünü hizmet niteliğindeki kalemlerin oluşturması durumunda, usulün ve mevzuatın sağlıklı işletilmesi açısından ihale türünün buna uygun şekilde tespit edilmesi gerekir.
Bu bağlamda, “esaslı unsur” kavramı öne çıkmaktadır. Kurul değerlendirmesinde, yaklaşık maliyetin %85’inden fazlasını oluşturan peyzaj işlemlerinin niteliği itibarıyla yapım işi kapsamına alınamayacağı, bunların personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olduğu tespiti yapılmıştır. Dolayısıyla ihalenin tamamı içerisinde yüzdesel olarak belirleyici olan bu unsurlar işin karakterini tayin etmiş ve ihale türünün mevzuata uygun olmadığı sonucuna ulaşılmıştır. Esaslı unsurun belirlenmesinde sadece miktar değil, işin yürütülme biçimi ve sürekliliği de dikkate alınmış; bu açıdan işin yapım işinden çok hizmet niteliği taşıdığı değerlendirilmiştir.
Pilot ortak ya da iş deneyim belgeleri yönünden doğrudan bir tartışmaya yer verilmemiştir. İnceleme daha çok işin niteliği ve ihale türünün uygunluğu çerçevesinde yapılmış olduğundan belgelerin yeterliliği veya karşılandığı kriterler üzerinde ayrıca teknik bir ihtilafa rastlanmamaktadır. Değerlendirme, işi yürütecek ortakların teknik kapasitesine değil, ihale türündeki yapısal hataya ilişkin gerçekleştirilmiştir. Bu yönüyle başvuru sahibinin teknik yeterlik değil, iş sınıflandırmasına odaklanan iddiası belirleyici olmuştur.
Kamu İhale Kurulu, yaptığı incelemede ihale konusu işin mahiyetini belirlerken yaklaşık maliyet oranlarına ve iş kalemlerinin içeriğine özellikle dikkat etmiş, belediyelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı gerçekleştiremeyeceği kuralını esas alarak ihalenin iptaline karar vermiştir. Araç model şartları, teklif cetvelindeki düzenleme ve idari şartnamedeki boşluklar gibi çeşitli teknik iddialar da ele alınmış fakat bu unsurlar ihalenin iptalini gerektirecek nitelikte bulunmamıştır. Sonuç olarak, ihale türünün belirlenmesinde esaslı unsura göre yapılan sınıflandırma belirleyici olmuş ve işin büyük kısmını hizmet alımı niteliğindeki peyzaj kalemlerinin oluşturması nedeniyle ihalenin hukuka aykırı şekilde yapım işi olarak ilan edildiği kabul edilmiştir.
Bu içerik, ilgili kararın genel çerçevesini ve Kurul değerlendirmesinin ana hatlarını açıklayıcı nitelikte sunmak amacıyla hazırlanmıştır.
Metin, kararın tamamının yerine geçmez ve bağlayıcı veya nihai bir hukuki değerlendirme olarak kabul edilemez.
Burada yer alan açıklamalar, yalnızca bilgilendirme amacı taşımakta olup, yapılacak değerlendirmelerde kararın aslı ile dayandığı resmî metinlerin esas alınması gerekmektedir.
Bu karar ve değerlendirme çerçevesinde görüşlerinizi paylaşabilir, farklı yorum ve yaklaşımları tartışmaya açabilirsiniz.