KÜNYE
- Toplantı No: 2022/057
- Gündem No: 56
- Karar Tarihi: 07.12.2022
- Karar No: 2022/UY.I-1543
- Başvuru Sahibi: Fatih AK-Akyapı İnşaat Peyzaj
- İhaleyi Yapan İdare: Zeytinburnu Belediye Başkanlığı
- İKN: 2022/1077622
- İhale Adı: Park Revizyonu ve Peyzaj Düzenleme
Özet
İhale konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliğinde olması nedeniyle ihalenin iptaline karar verilmiştir
Başvuru / İddialar
Başvuru sahibi, ihale dokümanındaki fiyat dışı unsurların gerçekçi olmadığını, iş kalemlerinin yapım işi ile hizmet alımı olarak ayrılması gerektiğini, işin süresinin uzun ve yerel seçimlere sarkabileceğini, belediyelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yapamayacağını, araç model yıllarının mevcut yükleniciyi işaret ettiğini, idari şartnamenin bazı maddelerinin mevzuata aykırı olduğunu ve binek araçlar için birim fiyat teklif cetvelinde ayrı satır açılmamasının teklif vermeyi engellediğini iddia etmiştir.
Kurul Değerlendirmesi
İhale konusu iş, 27 inşaat, 33 mekanik, 15 elektrik, 129 peyzaj ve 52 oyun grubu imalat kaleminden oluşmakta olup, peyzaj işleri yaklaşık maliyetin %85’inden fazlasını teşkil etmektedir. Bu peyzaj işleri kapsamında sulama, çapalama, budama, biçme, ağaç dikimi ve sökümü gibi süreklilik arz eden ve personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliğindeki işler yer almaktadır. 696 sayılı KHK ve Kamu İhale Genel Tebliği hükümleri uyarınca belediyeler personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yapamamaktadır. Ayrıca, araçların model yıllarının belirlenmesi idarenin takdir yetkisinde olup, mevcut yükleniciyi işaret ettiğine dair somut veri bulunmamaktadır. İdari Şartname’nin 25.3 maddesinin boş bırakılması mevzuata uygundur. Binek araçların teklif cetvelinde ayrı satır açılmaması ise teklif vermeye engel değildir.
Genel Soru–Cevap
Soru: Kamu ihalelerinde işin niteliği yapım işi olarak belirlenmesine rağmen, işin önemli kısmı personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ise ihale nasıl değerlendirilir?
Cevap: İşin genel yapısı içerisinde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliğinde işler ağırlıkta ise, özellikle bu işler toplam yaklaşık maliyetin önemli bir bölümünü oluşturuyorsa, idarelerin bu tür hizmet alımı yapma yetkisi yoksa ihalenin iptali gündeme gelebilir. Bu nedenle iş kalemleri doğru sınıflandırılmalı ve işin esas niteliği göz önünde bulundurulmalıdır.
Soru: Belediye veya benzeri idarelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yapması mümkün müdür?
Cevap: Belediyeler ve bazı kamu idarelerinin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yapma yetkisi sınırlıdır. Mevzuat ve uygulama kararları uyarınca, personel istihdamını gerektiren sürekli hizmet alımlarının ihalesi bu idareler tarafından gerçekleştirilemeyebilir. Bu nedenle ihalelerde iş tanımı ve personel çalıştırma ihtiyacı dikkatlice değerlendirilmeli, yetki sınırları aşılmamalıdır.
Soru: İhale dokümanlarında araçların model yılı gibi teknik özelliklerin idarenin takdir yetkisinde olması ne anlama gelir?
Cevap: Araçların model yıldızının belirlenmesi teknik ve idari bir tercihtir ve idareler bu konuda takdir yetkisine sahiptir. Ancak bu özelliklerin mevcut yükleniciyi işaret ettiği yönünde somut ve güvenilir veri olmadan iddiaların kabul edilmesi zordur. Takdir yetkisinin kötüye kullanıldığına dair açık kanıt olmadıkça, bu tür teknik şartlar geçerli kabul edilir.
Soru: İdari şartnamenin bazı maddelerinin boş bırakılması veya teklif cetvelinde bazı kalemlerin yer almaması ihalede teklif verilmesini engeller mi?
Cevap: İdari şartnamenin bazı hükümlerinin boş bırakılması mevzuata uygun olabilir ve bunun ihale sürecine olumsuz etkisi olmayabilir. Benzer şekilde, örneğin binek araçlar için ayrı fiyat satırının bulunmaması teklif vermeyi kesin olarak engellemez. İhale sürecinde teklif verme imkanını makul ölçüde kısıtlayan ya da ortadan kaldıran hususlar dışında, bu tür eksiklikler doğrudan teklifin reddine sebep olmaz.
Soru: İşin yapım işi ve hizmet alımı unsurları birlikte bulunuyorsa, hangi durumda ihale iptal edilir?
Cevap: İş içeriğinde yapım işi unsurları olsa da, personel çalıştırmak suretiyle yerine getirilen hizmet alımı kalemleri toplam maliyetin önemli kısmını oluşturuyorsa ve idarenin bu hizmet alımını yapma yetkisi sınırlıysa, işin esas niteliği hizmet alımı kapsamında değerlendirilir. Yetki dışı kalan bu hizmetlerin varlığı ihalenin iptalini gerektirebilir. Bu nedenle iş kalemleri ayrı ayrı ve toplam yapı içindeki oranlarıyla birlikte değerlendirilmelidir.
Vakaya Özel Soru–Cevap
Soru: İhale konusu işin yapım işi olarak ihale edilmesine rağmen büyük kısmının personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliğinde olması neden ihalenin iptali gerekçesi olmuştur?
Cevap: Peyzaj işleri, yaklaşık maliyetin %85’inden fazlasını teşkil etmekte olup bu işler sulama, çapalama, budama gibi sürekli personel çalıştırmayı gerektiren hizmet alımı niteliğindedir. Belediyelerin bu tür personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yapma yetkisi bulunmadığı için, işin niteliğiyle ihalenin şekli arasında uyumsuzluk oluşmuş ve bu durum ihalenin iptaline sebep olmuştur.
Soru: İdare tarafından belirlenen araç model yıllarının mevcut yükleniciyi işaret ettiğine dair iddia neden yerinde görülmemiştir?
Cevap: Araçların model yıllarının belirlenmesi idarenin takdir yetkisi kapsamındadır ve bu konuda başvuru sahibi tarafından somut, güvenilir bir veri sunulmamıştır. Dolayısıyla, bu durumun mevcut yükleniciyi işaret ettiğine dair herhangi bir kanıt bulunmadığından iddia reddedilmiştir.
Soru: İdari Şartname’nin bazı maddelerinin boş bırakılması ve binek araçlar için ayrı fiyat satırı bulunmaması teklif vermeye engel teşkil etmiş midir?
Cevap: İdari Şartname’nin boş bırakılan maddeleri mevzuata uygundur. Ayrıca, binek araçlar için teklif cetvelinde ayrı satır olmaması teklif verilmesini engellememiştir. Bu nedenle, söz konusu hususlar ihale sürecinde geçerli bir sorun oluşturmadığı için reddedilmiştir.
Soru: İhalenin iptal kararına rağmen, işin yapım işi niteliğinde olan diğer kalemleri dikkate alınmış mıdır?
Cevap: İhale konusu iş kalemleri arasında yapım işi nitelikli unsurlar da bulunmakla birlikte, peyzaj işlerinin toplam maliyet içindeki ağırlığı ve personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliği ağır bastığı için bu kalemlerin varlığı ihalenin iptaline engel olmamıştır.
Detaylı Analiz
İhale sürecine ilişkin başvuru, ihalenin yapım işi olarak ihale edilmesine rağmen, işin büyük bölümünü oluşturan peyzaj kalemlerinin fiilen personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliğinde olduğu iddiasına dayanmıştır. Başvuru sahibi, söz konusu işlerin belediyelerce hizmet alımı yoluyla gerçekleştirilemeyeceğini ileri sürmüş; ayrıca ihale dokümanındaki bazı teknik ve idari düzenlemelerin teklif vermeyi sınırlayıcı nitelikte olduğunu iddia etmiştir. Bu itibarla, uyuşmazlık, işin niteliğiyle ihalenin şekli arasında bir tutarsızlık bulunup bulunmadığı ve bunun mevzuat açısından sonuç doğurup doğurmayacağı çerçevesinde değerlendirilmiştir.
İhalenin yaklaşık maliyeti ağırlıklı olarak, sulama, biçme, budama gibi süreklilik arz eden işleri kapsayan peyzaj kalemlerinden oluşmaktadır. Bu işler, yapım işi niteliklerinden ziyade sürekli personele dayalı yürütülen hizmet işleri şeklinde tanımlanabilir. Her ne kadar toplamda inşaat, mekanik ve elektrik kalemleri de bulunsa da, ihale konusu işin uygulamadaki esas yükünü peyzaj işlerinin oluşturduğu anlaşılmaktadır. Bu nedenle iş deneyim belgesi açısından da asıl sorunun, peyzaj işlerinin yapım işi sayılıp sayılamayacağı değil, bunların işin genel bütünlüğü içindeki ağırlığı ve niteliğidir.
Esaslı unsur kavramı bu uyuşmazlıkta işin niteliğinin belirlenmesinde temel ölçüt olarak kullanılmıştır. Yaklaşık maliyetin %85’inden fazlasını oluşturan peyzaj işlerinin, sürekli personel çalıştırılarak yürütülen hizmet alımı niteliğinde olması, işin esasını tanımlayan belirleyici öğe olarak değerlendirilmiştir. Dolayısıyla idare tarafından yapım işi olarak tanımlanmış olsa da, içeriği itibarıyla hizmet alımında sayılması gereken bir işin usulen hatalı ihale edildiği sonucuna ulaşılmıştır.
Başvuruda pilot ortağa ilişkin yeterlilik ya da iş deneyimi yönünden özel bir değerlendirme yapılmamıştır. Bunun nedeni, ihalenin genel niteliğine dair tespitlerin sonuca etkili olmasıdır. İnşaat, mekanik veya elektrik kalemlerinin mevcudiyeti ve bu alanlarda deneyim şartları bulunsa da, esasen bu iş kalemleri toplam maliyette belirleyici bir yer tutmadığı için, ortak yapıdaki firmaların hangi nitelikte iş deneyimi sunduğu veya pilot ortağın ağırlığının ne olduğu gibi hususlar kararın dayanağını oluşturmamıştır.
Kamu İhale Kurulu, işin niteliği ile ihale türü arasında açık bir uyumsuzluk olduğuna hükmetmiş ve bu uyumsuzluğun mevzuata aykırı nitelik taşıdığı kanaatine varmıştır. Özellikle belediyelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yapamayacağı yönündeki yasal sınırlamalar dikkate alınarak, söz konusu işler için yapım işi ihalesi yapılmasının mümkün olmadığı değerlendirilmiştir. Bu nedenle başvuru konusu ihalenin iptaline karar verilmiş; diğer iddiaların ihale sürecine etkili olmadığı sonucuna varılarak esas uyuşmazlığın işin türü üzerinden çözümlendiği görülmüştür.
Bu içerik, ilgili kararın genel çerçevesini ve Kurul değerlendirmesinin ana hatlarını açıklayıcı nitelikte sunmak amacıyla hazırlanmıştır.
Metin, kararın tamamının yerine geçmez ve bağlayıcı veya nihai bir hukuki değerlendirme olarak kabul edilemez.
Burada yer alan açıklamalar, yalnızca bilgilendirme amacı taşımakta olup, yapılacak değerlendirmelerde kararın aslı ile dayandığı resmî metinlerin esas alınması gerekmektedir.
Bu karar ve değerlendirme çerçevesinde görüşlerinizi paylaşabilir, farklı yorum ve yaklaşımları tartışmaya açabilirsiniz.