KÜNYE
- Toplantı No: 2023/021
- Gündem No: 29
- Karar Tarihi: 29.03.2023
- Karar No: 2023/UY.II-545
- Başvuru Sahibi: Assos İnşaat/Halil ÇALIK
- İhaleyi Yapan İdare: Seyhan Belediye Başkanlığı Park ve Bahçeler Müdürlüğü
- İKN: 2023/52133
- İhale Adı: Seyhan İlçe Belediyesi Sınırları İçerisinde Bulunan Park ve Bahçeler Müdürlüğü Sorumluluğundaki Muhtelif Mahallelerde Park Yapımı ve Mevcut Parkların Peyzaj Düzenlemesi İşi
Özet
İhalenin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliğinde olması nedeniyle iptali
Başvuru / İddialar
Başvuru sahibi, ihalenin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliğinde olduğu, fiyat dışı unsur puanlamasına ilişkin gerekçeli kararın ihale dosyasında bulunmadığı, paçal pozların analizlerinin açıklanmadığı ve teknik şartnamede sözleşme esnasında belge istenmesinin mevzuata aykırı olduğu iddialarıyla itirazen şikayette bulunmuştur.
Kurul Değerlendirmesi
İhale konusu iş, 17.500 m² yeşil alan ve 15.000 m² sert zemin olmak üzere toplam 32.500 m² park yapımı ile 255.000 m² peyzaj düzenlemesi işinden oluşmakta olup, peyzaj düzenlemesi kapsamında sulama, çapalama, budama, biçme, ağaç dikimi ve sökümü gibi işler yer almakta ve bu işler personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilmektedir. Kamu İhale Genel Tebliği’nin 78.1.3 maddesi uyarınca mahalli idarelerin bütçelerinden yapılan ve niteliği gereği süreklilik arz eden bu tür hizmet alımları personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı sayılmakta ve 696 sayılı KHK ile yasaklanmıştır. İhale dokümanında teknik personel dışında personel sayısına ilişkin belirleme olmamakla birlikte, işin niteliği ve kapsamı bu hizmet alımını göstermektedir.
Genel Soru–Cevap
Soru: Kamu ihalelerinde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliği nasıl belirlenir ve bu belirleme neden önemlidir?
Cevap: Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı, işin esas olarak iş gücüne dayalı hizmetlerin yürütülmesiyle gerçekleştiği durumlarda söz konusudur. Özellikle sulama, budama, çapalama, temizlik gibi sürekli ve emek yoğun faaliyetler bu kapsama girer. Bu tespitte işin teknik içeriği, işçilik yoğunluğu, işin süresi ile işin organize edilme biçimi dikkate alınır. Belirleme, işin 696 sayılı KHK gibi mevzuata aykırılık teşkil edip etmeyeceğinin tespiti açısından kritiktir; zira bu tür işler bağlı bulunan süreklilik ve finansman kaynağı nedeniyle belirli idareler için yasaklanabilir.
Soru: Belediyeler tarafından yapılan ihalelerde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarının yasaklanması hangi kriterlere dayanır?
Cevap: Belediyelerce bütçelerinden finanse edilen ve süreklilik arz eden personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları, kamu personel rejimine ilişkin düzenlemeler ile 696 sayılı KHK kapsamında yasaklanabilir. Bu yasak, işin mahiyetinin personel teminine endeksli olması ve sürekli iş gücü ihtiyacı doğurması durumunda geçerlidir. Dolayısıyla, ihale konusu işin kapsamı bu niteliği taşıyorsa, ihale mevzuatına ve KHK hükümlerine aykırı kabul edilerek iptal edilebilir.
Soru: İhale değerlendirmelerinde fiyat dışı unsur puanlamasına ilişkin gerekçeli kararın ihale dosyasında bulunmaması, doğrudan iptal sebebi midir?
Cevap: Gerekçeli kararların ihale dosyasında yer almaması, şeffaflık ve hesap verilebilirlik açısından önemli olmakla birlikte her zaman iptal sebebi olarak değerlendirilmez. Bu konuda iptal kararı verilmeden önce durumun iwçe özel koşulları, eksikliğin ihalenin bütününü ne ölçüde etkilediği ve mevzuatta öngörülen diğer usul kuralları dikkate alınır. Dolayısıyla, gerekçeli kararın bulunmaması tek başına iptal nedeni olmayabilir.
Soru: İhale teknik şartnamelerinde sözleşme aşamasında belge talep edilmesinin mevzuata uygunluğu konusunda uygulamada nelere dikkat edilmelidir?
Cevap: Teknik şartnamelerde, ihale sürecinde değerlendirilmeyen ancak sözleşme aşamasında belge talep edilmesi mümkündür; ancak bu talepler mevzuata uygun olmalı ve eşitlik ilkesini zedelememelidir. Uygulamada, bu belgelerin sonraki aşamada istenmesiyle ihaleye katılanların ayırt edilmemesi ve şartnamenin açık olmaması durumları itiraz konusu olabilir. Ancak, mevzuat açıkça yasaklamadığı sürece bu durum ihalenin iptali için tek başına esas oluşturmayabilir.
Soru: İhalenin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliğinde olduğunun tespiti ihale sonucu üzerinde tek başına nasıl etkili olur?
Cevap: İşin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı kapsamında olduğunun tespiti, mevzuatta bu hizmet alımlarına özel yasaklar bulunuyorsa, ihale sonucunun doğrudan iptali için yeterli olabilir. Bu tür tespitlerde, işin niteliği, kapsamı ve kullanılan kaynakların türü esas alınır. Uygulamada, özellikle mahalli idareler için gibi bütçe ve görev sınırları bu tespitle doğrudan ihale işleminin iptalini gerektirebilir. Ancak diğer hususlar ve teknik eksiklikler iptal için ikinci planda kalabilir.
Vakaya Özel Soru–Cevap
Soru: İhale konusu işin büyük kısmının personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliğinde olduğu nasıl tespit edilmiştir?
Cevap: İhale konusu işin peyzaj düzenlemesini içermesi, sulama, çapalama, budama, biçme, ağaç dikimi ve sökümü gibi personel çalıştırmayı gerektiren faaliyetlerden oluşması nedeniyle personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilmiştir. Ayrıca işin büyüklüğü ve kapsamı, bu tür hizmet alımının varlığını açıkça göstermiştir.
Soru: Belediyelerin bu tür personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımını yapmasının iptal gerekçesi nedir?
Cevap: Belediyelerin mahalli idare bütçelerinden karşılanan ve süreklilik arz eden personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları, 696 sayılı KHK ile yasaklanmıştır. Bu nedenle, ihale konusu işin büyük kısmının bu nitelikte olması, doğrudan mevzuata aykırıdır ve ihalenin iptal edilmesini gerektirmiştir.
Soru: İtirazen şikayet dilekçesinde ileri sürülen fiyat dışı unsur puanlamasına ilişkin gerekçeli kararın ihale dosyasında bulunmaması iddiası, ihale iptal gerekçesi olarak değerlendirilmiş midir?
Cevap: Hayır, fiyat dışı unsur puanlamasına ilişkin gerekçeli kararın bulunmaması ve paçal pozların analizlerinin açıklanmaması iddiaları ihalenin iptal gerekçesi olmamıştır. İptal kararı, sadece personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımına ilişkin mevzuata aykırılık üzerine alınmıştır.
Soru: Teknik şartnamede sözleşme aşamasında belge istenmesinin mevzuata aykırılığı konusu iptal kararında etkili olmuş mudur?
Cevap: Hayır, teknik şartnamede belge istenmesinin mevzuata aykırılığı iddiası iptal kararında değerlendirilmemiş ve karara herhangi bir etkisi olmamıştır. İhalenin iptali yalnızca personel çalıştırmaya dayalı hizmet alımı niteliği ve 696 sayılı KHK’ya aykırılık sebebiyle verilmiştir.
Detaylı Analiz
İtirazen şikâyete konu edilen uyuşmazlık, gerçekleştirilmesi planlanan park yapımı ve peyzaj düzenlemesi işinin kapsamı çerçevesinde ortaya çıkmıştır. Şikâyetçi, işin özellikle büyük bölümünün doğrudan personele dayalı faaliyetlerden oluştuğunu ve bu haliyle personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı hüviyetinde olduğunu ileri sürmüştür. Buna ek olarak, fiyat dışı unsurların puanlamasına yönelik gerekçeli kararın dosyada yer almaması, analizlerin açıklanmamış olması ve teknik şartnamede sözleşme aşamasında belge istenmesine ilişkin düzenlemenin mevzuata uygun olmadığı da iddialar arasında yer almıştır. Ancak Kurul, bu ek iddiaları incelemeye gerek görmeksizin, temel gerekçe olarak işin niteliğini esas almış ve incelemesini bu eksende yürütmüştür.
İhale süreci incelendiğinde, esas tartışmanın peyzaj düzenlemesi faaliyetlerinin içeriğine dönük olarak şekillendiği görülmektedir. Söz konusu işin 255.000 metrekarelik kısmı peyzaj çalışmalarına ayrılmış olup, bu faaliyetler sulama, budama, çapalama, biçme, ağaç dikimi ve sökümü gibi sürekli işçilik gerektiren işlerden oluşmaktadır. Bu tür işler klasik anlamda bir hizmetin sunumu olmaktan ziyade, doğrudan personel emeğine dayalı, düzenli ve tekrarlı görevleri kapsamaktadır. Bu yönüyle işin mahiyetinin iş gücüne endeksli olması, onu hizmet alımından ayırarak personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı çerçevesine yerleştirmiştir.
Bu yönlendirme, ihale hukukunda önemli bir kavram olan “esaslı unsur” değerlendirmesi bakımından belirleyicidir. Her ne kadar ihale kapsamına park yapımı gibi yapısal unsurlar da dahil olsa da, işin toplam hacmindeki oransal büyüklük ve ağırlık, faaliyet türünün tanımı açısından belirleyici olmuştur. Kurul tarafından yapılan değerlendirmede, işin karakterini esaslı olarak belirleyen kısmın peyzaja yönelik süreklilik arz eden işlemler olduğu vurgulanmış; böylece işlemin bütününe personel teminine dayalı hizmet niteliği atfedilmiştir. Bu çerçevede, destekleyici ve tali işlemlerin varlığı ana hizmetin niteliğini değiştirmemiştir.
Değerlendirme, aynı zamanda yüklenici açısından herhangi bir nitelikli iş deneyimi rolü veya teknik yeterlilik yönünden bir eksiklik üzerinden değil, idarenin ihale etmeye çalıştığı işin yapısı bakımından şekillenmiştir. Başvurudaki diğer konulara yönelik herhangi bir iş deneyimi veya ortaklık yapısı üzerinden inceleme yapılmaması da bu yönü teyit etmektedir. Dikkat çekici olan, Kurul’un değerlendirmesinin aday firma veya teklif itibarıyla değil; işin kamusal ihale rejimi kapsamındaki sınırlayıcı düzenlemelere uygunluğu bağlamında yapılmış olmasıdır.
Nihai olarak, Kurul peyzaj düzenlemesi işini personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak tanımlamış ve bunun, ilgili düzenlemeler uyarınca belediyeler tarafından yapılmasının yasaya aykırılık teşkil ettiğini belirtmiştir. Bu tespit, doğrudan mevzuatla çelişen bir durum olduğu gerekçesiyle iptal kararının esasını oluşturmuştur. Böylece diğer iddialar tartışma konusu yapılmaksızın, sadece hizmetin mahiyeti üzerinden ihale işlemleri durdurulmuştur. Karar, ihale süreçlerinde yalnızca şekli usullerin değil, işin yapısal niteliğinin de belirleyici olduğuna işaret eden önemli bir örnek teşkil etmektedir.
Bu içerik, ilgili kararın genel çerçevesini ve Kurul değerlendirmesinin ana hatlarını açıklayıcı nitelikte sunmak amacıyla hazırlanmıştır.
Metin, kararın tamamının yerine geçmez ve bağlayıcı veya nihai bir hukuki değerlendirme olarak kabul edilemez.
Burada yer alan açıklamalar, yalnızca bilgilendirme amacı taşımakta olup, yapılacak değerlendirmelerde kararın aslı ile dayandığı resmî metinlerin esas alınması gerekmektedir.
Bu karar ve değerlendirme çerçevesinde görüşlerinizi paylaşabilir, farklı yorum ve yaklaşımları tartışmaya açabilirsiniz.