KÜNYE
- Toplantı No: 2024/003
- Gündem No: 16
- Karar Tarihi: 17.01.2024
- Karar No: 2024/UY.I-103
- Başvuru Sahibi: Ayşah İnşaat Temizlik Sağlık San. Tic. Ltd. Şti.
- İhaleyi Yapan İdare: Fatih Belediye Başkanlığı Park ve Bahçeler Müdürlüğü
- İKN: 2023/1375256
- İhale Adı: 2024 Yılı 3. Bölge Park ve Yeşil Alanlarının Çevre Düzenlemesi ve Tadilatı İşi
Özet
İhale konusu işin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet niteliğinde olması nedeniyle ihalenin iptali
Başvuru / İddialar
Başvuru sahibi, ihale konusu iş kalemlerinin hizmet alımı niteliğinde olduğunu, mal alımı ve yapım işlerinin ayrıştırılması gerektiğini, araçların kullanım süresi ve bedelinin belirsiz olduğunu, ihale şartlarının rekabeti engellediğini ve teklif vermeyi kısıtladığını iddia etmiştir.
Kurul Değerlendirmesi
İhale konusu iş, 80 adet park ve yeşil alanda toplam 277 imalat kaleminden oluşmakta olup, sulama, çim biçme, çapalama, budama, dikim, ilaçlama gibi işlerin esas itibariyle süreklilik arz eden personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı kapsamında olduğu tespit edilmiştir. Kamu İhale Kanunu ve 696 sayılı KHK uyarınca mal alımı, hizmet alımı ve yapım işlerinin doğal bağlantı olmadan birlikte ihale edilemeyeceği, belediyelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yapamayacağı belirtilmiştir. Ayrıca, ihale dokümanında araçların kullanım süresi ve sınırı belirtilmemiş olsa da, araçların işin yürütülmesi için gerekli olduğu ve maliyetlerin teklif fiyatına yansıtılabileceği değerlendirilmiştir. İhale ilanına yansıyan düzenlemelere yönelik şikayetlerin süresi geçmiş olduğu tespit edilmiştir.
Genel Soru–Cevap
Soru: İhale konusu işte hem mal alımı hem yapım işi hem de hizmet alımı unsurları bir arada ise bunların tek ihalede birlikte değerlendirilmesi nasıl yapılmalıdır?
Cevap: Mal alımı, yapım işi ve hizmet alımı unsurları doğal olarak birbirine bağlı ve ayrılmaz bir bütün oluşturuyorsa, bunların birlikte ihale edilmesi mümkündür. Ancak unsurlardan biri temel iş niteliğini oluşturuyorsa ve diğer unsurlar bu temel işin tamamlayıcısı değilse, mevzuat gereği bu unsurlar ayrı ihalelere konu edilmelidir. Özellikle süreklilik arz eden personel çalıştırılmasına dayalı hizmetler yapım işinin içinde yer alsa bile, bu hizmetlerin mevzuatta yasaklanmış olduğu durumlarda, bu unsurların yapım işi ihalelerine dâhil edilmesi ihale işleminin iptaline yol açabilir.
Soru: Sürekli personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerin yapım işi kapsamında değerlendirilmesi mümkün müdür?
Cevap: Sürekli personel çalıştırılması gerektiren işler genellikle hizmet alımı kapsamındadır ve yapım işinden ayrı değerlendirilir. Mevzuatta belediyelerin bu tür hizmet alımlarını yapması yasaklandığından, bu tarz işler yapım işi içinde gösterilse bile, süreklilik arz eden personel hizmetleri yapım işine dâhil edilmiş sayılamaz ve ihalenin mevzuata uygunluğu sorgulanır.
Soru: İhale dokümanlarında işin yürütülmesi için kullanılan araçların ne şekilde tanımlanması gerekir?
Cevap: İhale dokümanlarında kullanılan araçların tipi, sayısı veya kullanım süresi kesin sınırlar getirmeksizin ifade edilmiş olabilir. Asıl önemli olan, araçların işin ifası için zorunlu ve gerekli olması ile bu giderlerin teklif fiyatlarına yansıtılabilecek maliyet unsurları olarak kabul edilmesidir. Kullanım sürelerinin belirsiz olması tek başına teklif vermeyi engellemez; ancak bu hususun teklif hazırlığına etki edecek şekilde açıkça düzenlenmesi tercih edilir.
Soru: İhalenin esas konusu niteliği ile bağlı olarak belediyelerin personel çalıştırmaya dayalı hizmet alımı yapması neden yasaklanmıştır ve uygulamada bu durumun sonuçları nelerdir?
Cevap: Belediyelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları, 696 sayılı KHK ile yasaklanarak kamu kaynaklarının etkili ve verimli kullanılmasının sağlanması amaçlanmıştır. Bu kapsamda ihale konusu işin önemli bir kısmı bu tür hizmet niteliğinde ise, belediyelerin söz konusu hizmeti ihale yoluyla temin etmesi mevzuata aykırı addedilir ve bu durum ihale işleminin iptaline neden olur.
Soru: İhale ilanı ya da dokümanındaki düzenlemelere ilişkin şikayetlerin süresi ne kadar önem taşır?
Cevap: İhale ilanı veya dokümanına yönelik şikayetlerde süre aşımı olması halinde, bu şikayetler işleme alınmaz ve ilgili hükümler değerlendirme dışında bırakılır. Ancak ihale işlemin mevzuata aykırılık yaratacak diğer unsurları varsa, süresi geçmiş şikayetler iptal kararını engellemez. Bu durum, şikayetlerin süre açısından usulüne uygunluğunun ayrıdır, esasen ihalenin hukuka uygunluğu başka temel unsurlara göre değerlendirilir.
Vakaya Özel Soru–Cevap
Soru: İhale konusu iş kalemlerinin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliğinde olması, ihalenin yapım işi olarak tanımlanmasının hukuki sonuçları nelerdir?
Cevap: İhale konusu iş kalemlerinin esasen personel çalıştırılarak ifa edilen hizmet alımı niteliğinde olduğu tespit edilmiş ve buna rağmen iş yapım işi olarak ihale edilmişse bu durum mevzuata aykırılık teşkil eder. Belediyelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yapması yasak olduğundan, bu uyuşmazlık ihalenin iptaline neden olur.
Soru: İhale dokümanında araçların kullanım süresi ve sınırlarının belirtilmemesi teklif vermeyi engeller mi?
Cevap: Araçların kullanım süresi ve sınırlarının açıkça belirtilmemesi, bu somut vakada teklif vermeyi engelleyen bir husus olarak değerlendirilmemiştir. Çünkü araçların işin yürütülmesi için gerekli olduğu ve maliyetlerin teklif fiyatına yansıtılabileceği kabul edilmiştir.
Soru: Belediye tarafından yapılması yasak olan personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı içeren ihalenin mevzuata aykırılığının tespiti halinde, ihalenin iptal edilmesi zorunlu mudur?
Cevap: Evet, mevzuatta belediyelerin bu tür personel çalıştırmaya dayalı hizmet alımı yapması yasaklandığı için, ihale konusu işin bu nitelikte olduğunun tespiti halinde, ihalenin iptal edilmesi zorunlu olmuş ve karar bu doğrultuda verilmiştir.
Soru: İhale ilanına yansıyan düzenlemelere yönelik şikayetlerin süresinin geçmesi ihalenin hukuki durumunu etkiler mi?
Cevap: Süresi geçmiş şikayetler nedeniyle ihale ilanına ilişkin düzenlemeler sorgulanmamış ve bu durum ihalenin iptal nedenlerini değiştirmemiştir. Mevzuata aykırılık esas itibariyle işin niteliğinden kaynaklandığından süre aşımı, iptal kararını etkilememiştir.
Detaylı Analiz
İncelenen uyuşmazlıkta, belediye tarafından ihale edilen işin niteliği temel tartışma konusunu oluşturmaktadır. İhale, park ve yeşil alanlarda çevre düzenlemesi ve tadilat yapılmasını konu edinmekteyse de, bu kapsamda yer alan iş kalemlerinin büyük bir bölümünün niteliği itibarıyla personel çalıştırılmasına dayalı hizmetler içerdiği anlaşılmaktadır. Özellikle sulama, budama, çim biçme, çapalama ve benzeri faaliyetler, yapım işi kapsamında sayılabilecek süreklilik arz etmeyen tekil imalatlardan çok, düzenli ve sürekli olarak yürütülen hizmet faaliyetleri niteliği taşımaktadır. Bu çerçevede, işin yapım işi olarak değil, esas itibarıyla hizmet alımı kapsamında değerlendirilmesi gerektiği yönünde açık bir uyuşmazlık mevcuttur.
İhale sürecinde tartışılan bir diğer husus işin karma yapısıdır. İmalat kalemlerinin çok sayıda oluşu bu işin yapım unsurlarını barındırdığı izlenimini verse de, söz konusu kalemlerin büyük kısmının yapım işine özgü teknik ve fiziki üretimden ziyade, iş gücüne dayalı faaliyetlerden oluştuğu görülmektedir. Dolayısıyla, iş kalemlerinin görünürde yapım işi formatında sunulması, işin esaslı niteliğini değiştirmemekte; işin ana karakterinin hizmet alımı olduğu gerçeği ortada durmaktadır. Bu ayırımın yapılamamış olması, mal, hizmet ve yapım işlerinin ayrı ayrı ihale edilmesi gerektiği durumlarda mevzuat ihlaliyle sonuçlanmakta; bileşenlerin doğal bağının kurulamadığı örneklerde ise ihale işleminin bütününe etki eden bir sakatlık doğmaktadır.
Bu uyuşmazlıkta “esaslı unsur” kavramı, işin ayrıştırılamayan bir karma yapı mı yoksa baskın bir iş türü mü içerdiği sorusu üzerinden ele alınmıştır. Mevzuat çerçevesinde, karma işlerin bir arada ihale edilebilmesi için bunlar arasında doğal bir ilişki olması veya parçaların tamamlayıcı mahiyette bulunması gerekir. Ancak burada esaslı unsur, personel çalıştırmasına dayalı hizmet faaliyetleri olarak belirlenmiş; diğer imalat kalemlerinin bu işin tamamlayıcısı olarak yapılandırılamadığı değerlendirilmiştir. Bu nedenle, işin bütününün yapım işi görüntüsü altında sunulması, esas unsurun gizlenmesine neden olmuş; bu da ihalenin yapısal açıdan mevzuata aykırılığını ortaya koymuştur.
İş deneyimine ilişkin olarak pilot ortağın yeterliği özel olarak tartışılmamış olmakla birlikte, ihalenin esas niteliğinin hizmet alımı olan bir iş üzerine kurulu olması nedeniyle bu değerlendirme ikincil konumda kalmıştır. Çünkü esas uyuşmazlık, tekliflerin değerlendirilmesinden ya da yeterlik kriterlerinden ziyade işin hukuk sistemindeki tanım ve yerinin yanlış belirlenmiş olmasıyla ilgilidir. Nitekim ihale sürecinde araç kullanımına dair belirsizlikler dile getirilmişse de, bu hususun teklif hazırlama sürecini engelleyecek düzeyde olmadığı tespit edilmiş, araç maliyetlerinin tekliflere yansıtılabileceği ifade edilmiştir.
Kamu İhale Kurulu tarafından yapılan değerlendirmede, ihale konusu işin belediye tarafından yapılması yasaklanan hizmet alımı kapsamında olduğu net biçimde belirlenmiştir. Kurul, ihale dokümanındaki birtakım eksiklikler veya ilana ilişkin şikayet süresinin aşılması gibi teknik yönlerin bu temel ihlal karşısında belirleyici olmadığını vurgulamış, işin özündeki hukuka aykırılığın iptali zorunlu kıldığına kanaat getirmiştir. Sonuç olarak, ihale işlemleri bu yönüyle sakatlanmış sayılmış; işin esas mahiyeti ile yürürlükteki düzenlemeler arasındaki uyumsuzluk nedeniyle ihalenin iptali yoluna gidilmiştir.
Bu içerik, ilgili kararın genel çerçevesini ve Kurul değerlendirmesinin ana hatlarını açıklayıcı nitelikte sunmak amacıyla hazırlanmıştır.
Metin, kararın tamamının yerine geçmez ve bağlayıcı veya nihai bir hukuki değerlendirme olarak kabul edilemez.
Burada yer alan açıklamalar, yalnızca bilgilendirme amacı taşımakta olup, yapılacak değerlendirmelerde kararın aslı ile dayandığı resmî metinlerin esas alınması gerekmektedir.
Bu karar ve değerlendirme çerçevesinde görüşlerinizi paylaşabilir, farklı yorum ve yaklaşımları tartışmaya açabilirsiniz.