KÜNYE
- Toplantı No: 2022/003
- Gündem No: 16
- Karar Tarihi: 12.01.2022
- Karar No: 2022/UY.I-63
- Başvuru Sahibi: Adz Enerji İnşaat Danışmanlık Akaryakıt Nakliye Sanayi ve Ticaret Anonim Şirketi
- İhaleyi Yapan İdare: Karayolları 8. Bölge Müdürlüğü
- İKN: 2021/403939
- İhale Adı: Karayolları 8 (Elazığ) Bölge Müdürlüğü 81 (Malatya), 85 (Arapgir), 87 (Adıyaman) Şube Şeflikleri Yollarında Rutin Yol Bakım, Yapım ve Onarımı İle Kar ve Buzla Mücadele İşlerinin Yapılması Yapım İşi
Özet
Farklı nitelikteki rutin yol bakım ve yapım işlerinin bir arada ihale edilmesi mevzuata uygundur
Başvuru / İddialar
Başvuru sahibi, farklı hizmet ve yapım işlerinin birleştirilerek tek bir ihale yapılmasının işin niteliği ile bağdaşmadığını, rekabeti engellediğini, yaklaşık maliyetin fazla belirlendiğini ve işin %70’inin personel çalıştırılmasından oluştuğunu iddia ederek işin hizmet alımı olarak ihale edilmesi gerektiğini talep etmiştir.
Kurul Değerlendirmesi
İhale konusu işin yaklaşık maliyetinin 26.074.904,40 TL’si anahtar teslimi götürü bedel ile yapılacak bakım ve trafik güvenliği işlerinden, 34.903.783,60 TL’si ise birim fiyat teklif ile yapılacak yapım işlerinden oluştuğu, yapım işlerinin parasal ve sayısal olarak ağırlıkta olduğu tespit edilmiştir. 4734 sayılı Kanun’un 4. maddesi uyarınca yapım işlerinin kapsamına giren rutin yol bakım, yapım ve onarım işlerinin hizmet alımı olarak ihale edilmesinin mümkün olmadığı, aralarında kabul edilebilir doğal bağlantı bulunan işlerin bir arada yapım işi olarak ihale edilmesinde mevzuata aykırılık bulunmadığı değerlendirilmiştir. Ayrıca idarenin kısmi teklife izin verip vermeme hususunda takdir yetkisi bulunduğu, 21 isteklinin teklif verdiği dikkate alındığında kısmi teklif verilmemesinin rekabeti engellemediği sonucuna varılmıştır.
Genel Soru–Cevap
Soru: Farklı nitelikteki yapım işleri aynı ihalede birleştirildiğinde, işin teknik içeriği ve yaklaşık maliyet dağılımı ihale sürecinde nasıl değerlendirilmelidir?
Cevap: Farklı işler bir ihalede birleştirildiğinde, işlerin her birinin teknik içeriği ve yaklaşık maliyet tutarları ayrı ayrı analiz edilmelidir. Ağırlıklı olarak yapım işi niteliği taşıyan işler mevcutsa, ihale bütünüyle yapım işi olarak ele alınabilir. Ayrıca aralarında doğal ve makul bağlantı bulunması, işlerin farklı olmasına rağmen tek paket halinde teklif alınmasını mümkün kılar. Böylece mevzuata uygunluk sağlanır ve işin gerçek mahiyeti yansıtılır.
Soru: Hizmet ağırlıklı unsurlar içeren yapım işlerinde, personel istihdamının işin sınıflandırılmasında belirleyici olması doğru mudur?
Cevap: Personel ağırlıklı çalışma, işin hizmet alımı olarak sınıflandırılmasının tek ve kesin ölçütü sayılmaz. İşin teknik niteliği ve iş kapsamı, yaklaşık maliyetin yapısı dikkate alınarak belirlenir. Yapım işlerine özgü teknik gereklilikler ve maliyeti ağır basan unsurlar mevcutsa, personel çalıştırma oranı yüksek olsa da işin yapım işi olarak ihale edilmesi mümkündür.
Soru: İdarenin kısmi teklif vermeye izin vermemesi her zaman rekabeti engeller mi?
Cevap: İdarenin kısmi teklif yasağı otomatik olarak rekabeti engellediği anlamına gelmez. Teklif veren firma sayısı, işin niteliği ve piyasa koşulları birlikte değerlendirilerek rekabetin sağlanıp sağlanmadığına karar verilir. Yeterli sayıda ve çeşitlilikte teklif alınması durumunda kısmi teklif yasağı rekabetin önünde engel teşkil etmeyebilir.
Soru: Bir yapım işinde farklı alt iş kalemlerinin bir ihale kapsamında toplanması halindeki idarenin takdir yetkisi sınırları nelerdir?
Cevap: İdare, alt iş kalemlerini bir arada ihaleye çıkarma veya ayrı ihalelerde yaptırma konusunda takdir yetkisine sahiptir. Bu yetki, işlerin teknik ve mali bağlantısı, piyasa koşulları ve rekabet gibi ölçütler dikkate alınarak kullanılmalıdır. Takdir yetkisi, kanunun temel ilkelerine aykırı kullanılmadığı sürece geçerlidir ve idarenin bu doğrultudaki kararları yargı denetiminde genel uygulamalarla uyumlu görülmektedir.
Soru: İtirazen şikâyet başvurusunda, farklı işlerin aynı ihale paketi içinde toplanması nedeniyle iptal talebi hangi koşullarda başarılı olabilir?
Cevap: İtirazen şikâyette farklı işlerin birleştirilmesi nedeniyle iptal talebi, işlerin teknik ve mali açıdan yapım işi kapsamında olmadığı ya da doğal bağlantı bulunmadığı gibi açık mevzuat ihlali halleriyle sınırlıdır. Yaklaşık maliyetin ve işin niteliğinin uygun şekilde değerlendirildiği, işlerin birleştirilmesinin rekabeti engellemediği durumlarda itirazlar genellikle reddedilir.
Vakaya Özel Soru–Cevap
Soru: İdarenin, farklı nitelikteki rutin yol bakım, yapım, onarım ve karla mücadele işlerini tek bir yapım işi olarak ihaleye çıkarması mevzuata uygun mudur?
Cevap: Evet, ihale konusu işin yaklaşık maliyet dağılımı ve teknik içeriği dikkate alındığında, bu farklı işler yapım işi kapsamındadır ve aralarında kabul edilebilir doğal bağlantı bulunduğundan tek bir yapım işi olarak ihaleye çıkarılmasında mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.
Soru: Başvuru sahibinin, işin %70’inin personel çalıştırmaya dayalı olduğu gerekçesiyle hizmet alımı olarak ihale edilmesini talep etmesi yerinde midir?
Cevap: Yerinde değildir; çünkü işlerin türü, yaklaşık maliyet dağılımı ve teknik özellikleri bakımından yapım işi kapsamında değerlendirilmiş, dolayısıyla işin hizmet alımı olarak ihaleye çıkarılması mümkün görülmemiştir.
Soru: İdarenin kısmi teklif verilmesine izin vermemesi rekabet ortamını engellemiş midir?
Cevap: Hayır, 21 istekli teklif verdiği için kısmi teklif verilmemesi rekabeti engellememiştir ve idarenin bu konuda takdir yetkisini kanunun temel ilkelerine uygun şekilde kullandığı değerlendirilmiştir.
Soru: İdari merci, farklı teknik yapıya sahip işlerin tek ihalede toplanması nedeniyle itirazen şikâyet başvurusunu reddedebilir mi?
Cevap: Evet, işlerin yapım işi kapsamında olduğu, doğal bağlantının bulunduğu ve ihale usulü ile yaklaşık maliyetin uygun belirlendiği göz önüne alınarak itirazen şikâyet başvurusu reddedilmiştir.
Detaylı Analiz
İtiraz konusu uyuşmazlık, teknik ve mali nitelikleri farklı olduğu ileri sürülen rutin yol bakım, yapım, onarım ve karla mücadele işlerinin tek bir yapım işi olarak ihaleye çıkarılmasının kamu ihale mevzuatına uygun olup olmadığına ilişkindir. Başvuru sahibi, işin önemli bir kısmının personel çalıştırılmasına dayalı olduğunu, bu nedenle hizmet alımı niteliği taşıdığını ve farklı iş türlerinin birleşmesinin rekabeti sınırladığını öne sürerek ihale yönteminin hatalı belirlendiğini iddia etmiştir. Bu çerçevede itirazen şikâyet başvurusu, ihale bütünlüğünün mevzuatla çelişip çelişmediği bağlamında değerlendirilmiştir.
Uyuşmazlık kapsamında tartışma, temel olarak işin yapım işi mi yoksa hizmet alımı mı olarak değerlendirilmesi gerektiği ve iş deneyimini belirlemede hangi kapsamın esas alınması gerektiği üzerine kuruludur. Yaklaşık maliyetin dağılımı, işin iş kalemleri ve teknik içeriği dikkate alındığında, ihalenin ağırlıklı biçimde yapım işlerinden oluştuğu görülmüştür. Özellikle dikkate alınan yapım kalemlerinin birim fiyat teklif yöntemiyle öngörülmüş olması ve maliyetin büyük bölümünü teşkil etmesi, işin hizmet değil yapım işi olarak sınıflandırılmasını desteklemiştir. Başvuru sahibinin ileri sürdüğü şekilde personel çalıştırması bulunsa dahi, bu unsurun işin bütün niteliğini belirleyecek ağırlıkta olmadığı anlaşılmıştır.
Vaka bağlamında “esaslı unsur” kavramı, işin teknik yapısında ve mali analizinde belirleyici olan kısımlarla ilişkilendirilmiştir. Kurul, yapım kalemlerinin parasal bakımdan baskın olduğunu ve bu işlerin tamamının tekniği gereği bakım-onarım bütünlüğü taşıdığını değerlendirmiştir. Farklı iş türleri olarak nitelendirilse de, bu işlerin ortak amaca hizmet ettiği, dolayısıyla makul ve doğal bir bağ içinde oldukları sonucuna ulaşılmıştır. Bu bağın bulunması sayesinde, söz konusu işlerin aynı ihale paketi içinde birleştirilmesinde hukuka aykırılık teşkil eden bir yön tespit edilmemiştir.
İhalenin ortaklık yapısı ya da pilot ortağın iş deneyimi açısından doğrudan bir ihtilaf ileri sürülmediğinden, bu hususa dair ayrıca bir değerlendirme yapılmamıştır. Bu bağlamda iş deneyimi temelli bir yeterlik itirazı bulunmadığı sürece pilot ortağın katkısı ya da iş deneyimi belgeleri üzerinden yapılan bir analiz gerekmemiştir.
Sonuç olarak Kamu İhale Kurulu, başvurunun dayandığı teknik ayrışma ve ihale yöntemi eleştirilerini, yaklaşık maliyet yapısı ve işin gerçek mahiyetiyle çatıştırarak değerlendirmiş; işin hizmet alımı değil, ağırlıklı unsurları itibarıyla yapım işi olduğu kanaatine varmıştır. Ayrıca 21 isteklinin teklif vermiş olması, kısmi teklif yasağının rekabeti engellemediğine işaret etmiş ve idarenin takdir yetkisinin yerinde kullanıldığını göstermiştir. Belirtilen gerekçeler ışığında itirazen şikâyet başvurusunun reddine karar verilmiş, ihale sürecinin mevzuata uygun biçimde yürütüldüğü sonucuna ulaşılmıştır.
Bu içerik, ilgili kararın genel çerçevesini ve Kurul değerlendirmesinin ana hatlarını açıklayıcı nitelikte sunmak amacıyla hazırlanmıştır.
Metin, kararın tamamının yerine geçmez ve bağlayıcı veya nihai bir hukuki değerlendirme olarak kabul edilemez.
Burada yer alan açıklamalar, yalnızca bilgilendirme amacı taşımakta olup, yapılacak değerlendirmelerde kararın aslı ile dayandığı resmî metinlerin esas alınması gerekmektedir.
Bu karar ve değerlendirme çerçevesinde görüşlerinizi paylaşabilir, farklı yorum ve yaklaşımları tartışmaya açabilirsiniz.